Pembahasan Anggaran DPR Hanya pada Tingkat Program

Melalui putusan Nomor 35/PUU-XI/2013, tanggal 22 Mei 2014, Mahkamah Konstitusi memangkas sebagian kewenangan Badan Anggaran (Banggar) DPR RI. Lembaga tinggi tersebut telah mengabulkan sebagian permohonan pengujian Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (MD3) serta Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Permohonan tersebut diajukan oleh sejumlah lembaga swadaya masyarakat, yakni Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI), Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA), Indonesia Budget Center (IBC), dan Indonesia Corruption Watch (ICW).

Berdasarkan putusan dimaksud, Banggar DPR RI tidak lagi membahas mata anggaran kementerian negara/lembaga secara teknis bersama dengan Pemerintah sampai dengan hal-hal yang sangat rinci di satuan tiga (termasuk rincian kegiatan dan jenis belanja),  tetapi hanya membahas rincian sampai dengan unit organisasi, fungsi, dan program. Fungsi anggaran sebagai kewenangan DPR terkait APBN adalah dalam hal membahas dan menyetujui RAPBN yang diajukan oleh Presiden serta mengawasi pelaksanaan APBN yang sudah disetujui secara bersama-sama. Pembahasan anggaran sampai dengan rincian kegiatan dan jenis belanja dapat menimbulkan masalah konstitusional apabila merujuk pada fungsi anggaran DPR RI itu sendiri. Mengingat, rincian kegiatan dan jenis belanja merupakan urusan/kewenangan penyelenggaraan pemerintahan negara yang dilaksanakan oleh Presiden sebagai perencana dan pelaksana APBN dan secara teknis dilaksanakan oleh masing-masing kementerian negara/lembaga (KL) sebagai penyelenggaranya negara. Disamping itu, pelaksanaan rincian anggaran sangat terkait dengan situasi dan kondisi serta dinamika sosial ekonomi pada saat rencana tersebut diimplementasikan.

Mahkamah Konstitusi juga menghapus kewenangan Banggar DPR RI dalam melakukan pemblokiran anggaran (pemberian tanda bintang) pada anggaran KL yang dianggap belum memenuhi syarat/kelengkapan dokumen. Alat kelengkapan DPR tersebut hanya dapat menyatakan setuju atau tidak setuju terhadap suatu mata anggaran tanpa ada persyaratan. Kondisi sebelumnya, apabila persyaratan belum terpenuhi, langkah yang biasa diambil oleh DPR berupa pemblokiran anggaran. Adanya pemblokiran mengakibatkan suatu mata anggaran tidak mendapat otorisasi untuk digunakan pada saat pelaksanaan APBN yang telah ditetapkan antara Pemerintah dan DPR. Disamping itu, pemblokiran anggaran bukan termasuk pada salah satu fungsi pengawasan DPR dan dikhawatirkan menimbulkan penyalahgunaan kewenangan DPR.

Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut, diharapkan proses pembahasan RAPBN antara Pemerintah dan DPR lebih cepat. Pemerintah sebagai lembaga eksekutif dan DPR sebagai lembaga legislatif harus menghormati dan melaksanakan amanat putusan tersebut dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektivitas pembahasan anggaran negara demi sebesesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Dampak Putusan Mahkamah Konstitusi Secara Teknis

Secara garis besar, putusan Mahkamah Konstitusi menimbulkan beberapa implikasi. Pertama, peran pemerintah sebagai lembaga eksekutif dalam penyusunan APBN menjadi lebih besar, sehingga pemerintah lebih leluasa dalam memilih kebijakan dan program. Artinya, kontrol anggaran berada di Pemerintah, dalam hal ini oleh Kementerian Keuangan selaku Bendahara Umum Negara.

Gambaran sebelum putusan Mahkamah Konstitusi, DPR menetapkan alokasi anggaran belanja K/L dengan rincian: unit organisasi (K/L), fungsi, program, jenis belanja, dan kegiatan. Hal ini mempunyai 2 arti. Pertama adalah pembahasan anggaran (khususnya anggaran belanja KL) antara Pemerintah (diwakili KL) dan DPR dilakukan sampai rincian per transaksi biayanya. Kedua adalah (bagi KL) tidak dapat mengubah komposisi alokasi anggaran belanja KL seperti yang telah ditetapkan sebagaimana persetujuan tersebut (di luar itu boleh diubah). Tabel persetujuan DPR mengenai alokasi anggaran berikut ini.

Berbeda halnya dengan setelah putusan Mahkamah Konstitusi, bentuk persetujuannya menjadi sebagaimana tabel berikut ini.

Coba bandingkan antara 2 tabel di atas. Tabel persetujuan DPR (pasca putusan Mahkamah Konstitusi) menjadi lebih sederhana dimana rincian pada tingkat kegiatan dan jenis belanjanya (tidak nampak) karena menjadi kewenangan KL. Persetujuan ini mengandung arti, Pemerintah lebih fleksibel dalam merevisi anggarannya sepanjang tidak melampaui jumlah anggaran program atau mengubah komposisi alokasi per program dalam satu KL.

Harapannya, pertama, cara DPR membahas anggaran belanja KL menjadi lebih berkualitas pasca putusan Mahkamah Konstitusi tersebut. Peningkatan kualitas dimaksud terjadi apabila substansi yang dibahas antara KL (sebagai perwakilan Pemerintah) dan Komisi DPR hanya yang strategis semata. Diskusi dalam pembahasan anggaran menjadi cantik dan elegan, seperti bagaimana sasaran program tercapai, mengapa indikator kinerja programnya kurang jelas, atau mengapa menggunakan indikator keberhasilan program x bukan y saja. Tidak ada yang membicarakan atau mempertanyakan mengenai proyek atau kegiatan secara rinci, seperti mengapa alokasi anggaran di daerah A sebesar x, sementara di daerah B sebesar y, dst.

Kedua, putusan Mahkamah Konstitusi secara teknis akan berpengaruh terhadap format dan postur APBN yang ada dalam Nota Keuangan karena rincian sampai dengan kegiatan dan jenis belanja tidak lagi disampaikan ke DPR (karena tidak dibahas lagi). oleh karena itu, format dan informasi dalam Nota Keuangan, Rancangan UU APBN beserta dokumen pendukungnya perlu disesuaikan dengan hasil putusan tersebut. NK dengan format dan struktur baru diusulkan hanya akan menguraikan rincian belanja dalam APBN sampai dengan fungsi dan program. Mengacu pada amar putusan Mahkamah Konstitusi, Kementerian Keuangan c.q. Ditjen Anggaran telah menyesuaikan format Nota Keuangan dan RAPBN serta RUU APBN tahun 2015 sebagai APBN pertama yang terdampak putusan Mahkamah Konstitusi.

Sedangkan untuk proses pembahasan, Pemerintah bersama dengan DPR telah menyepakati penyempurnaan proses sesuai dengan amar putusan Mahkamah Konstitusi. Proses pembahasan dimaksud telah dilaksanakan dalam pembahasan APBN Perubahan tahun 2014 antara Pemerintah dan DPR pada Juni 2014. Pembahasan belanja negara dalam APBN Perubahan 2014 tidak lagi dilakukan hingga anggaran per jenis belanja dan kegiatan, tetapi difokuskan pada belanja negara menurut unit organisasi, fungsi, dan program.

Disamping itu, Direktorat Jenderal Anggaran juga mempersiapkan penyesuaian format lembar persetujuan RKAKL yang akan digunakan dalam pembahasan dan mendapatkan persetujuan Komisi DPR RI. Format tersebut menjelaskan rincian hanya sampai tingkat unit organisasi (eselon I yang memiliki portofolio), fungsi dan program. Sebagai suatu kesepakatan antara Pemerintah dan DPR, format RKAKL ditandatangani oleh Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Kementerian/Sekjen Lembaga Negara; format persetujuan Komisi DPR RI ditandatangani oleh Ketua Komisi dan Wakil Ketua Komisi. 

Ketiga, DPR tidak lagi mempunyai kewenangan untuk melakukan penundaan persetujuan RKAKL (pemberian tanda bintang/blokir). Oleh karena itu, seluruh pembahasan/persetujuan oleh Komisi DPR RI harus diberikan dalam batas waktu penyelesaian (sebelum UU APBN disahkan). Artinya, tidak ada lagi pembahasan anggaran antara pemerintah dengan DPR setelah RUU APBN ditetapkan menjadi UU APBN. Berkenaan dengan hal tersebut, KL harus mempersiapkan data dukung/dokumen tertulis antara lain: Rencana Kerja Pemerintah, arah kebijakan, hasil evaluasi program dan kinerja/capaian output tahun anggaran sebelumnya, data realisasi anggaran (per fungsi, program, dan unit organisasi), kegiatan-kegiatan utama (tanpa menyebut anggaran). Dengan adanya kelengkapan data dukung tersebut, jalannya pembahasan antara Pemerintah dan DPR (diharapkan) menjadi semakin berkualitas mengingat pembahasan difokuskan pada hal-hal yang strategis di tingkat program: target, sasaran, dan indikator kinerja. Tidak ada pembahasan yang berfokus pada sutau kegiatan/proyek tertentu beserta anggarannya.

Selain itu, putusan Mahkamah Konstitusi tersebut semakin memperkuat upaya Pemerintah untuk memperbaiki kualitas belanja, salah satunya melalui penerapan anggaran berbasis kinerja. KL harus merumuskan output dan indkator-indikator kinerja program pada tingkatan yang strategis, bukan lagi pada tataran input (alokasi perjalanan dinas, jumlah gedung, atau pengadaan mobil).