Kaveling Anggaran

Usaha dan taktik para pihak yang berkepentingan dalam memperoleh anggaran tanpa usaha memadai memang kerap dilakukan. Anak muda sekarang menyebutnya sebagai ‘modus’. Seharusnya, para pihak yang bermaksud memperoleh anggaran negara berusaha menginisiasi program/kegiatan sampai menjadikannya sebagai isu utama para penentu kebijakan. Inilah yang tidak dilakukannya. Tentu usaha ini jika berhasil akan berdampak kepada bagaimana proyeksi penyusunan anggaran dilakukan dan besaran anggaran untuk tujuan tertentu tersebut.

Cara yang ditempuh ialah memasukkan dalam peraturan atau ketentuan yang mengharuskan Pemerintah mencantumkan besaran alokasi anggaran atau pengavelingan anggaran. Dari sisi prinsip ekonomi, bisa dibilang tindakan ini cemerlang. Karena, untuk mencapai sesuatu (alokasi anggaran) tidak harus capek-capek tiap tahun membuat proposal sebagai bagian proses pengalokasian anggaran. Dengan hanya sekali (melalui perundang-undangan), pemerintah mau atau tidak memang harus menyediakan anggaran tersebut.

Contoh fenomenal adalah alokasi anggaran pendidikan sebagaimana amanat UUD 1945 Amandemen ke-4. Di sana, Pemerintah harus mengalokasikan belanja untuk pendidikan sebesar 20% dari belanja negara tanpa reserve. Artinya, suka atau tidak suka atau target kinerjanya jelas atau tidak, pemerintah harus menyediakan alokasi anggaran tersebut. Inilah kenyataan yang sebenarnya bertentangan dengan semangat dan pendekatan berbasis kinerja dalam penganggaran (amanat UU nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara). Contoh lainnya adalah anggaran kesehatan yang ditetapkan sebesar 5% dari belanja negara.

Hal serupa berulang lagi baru-baru ini. Pada bulan Februari 2014, telah lahir UU nomor 6 tahun 2014 tentang Desa. Dalam hubungannya dengan anggaran negara, para pemangku kepentingan melalui modus yang sama dengan anggaran pendidikan dan anggaran kesehatan menggunakan UU tentang desa tersebut dalam memperoleh anggaran dari APBN. Beberapa pasal dalam undang-undang tersebut di atas secara nyata mengharuskan penyediaan anggaran dari APBN kepada desa dengan besaran 10%. Pasal-pasal yang mengamanatkan hal tersebut adalah Pasal 72 ayat (1) huruf b dan Pasal  72 ayat (2).

Agar terlihat bagaimana dampaknya pengavelingan anggaran dalam proses penyusunan postur APBN, simulasi berikut ini akan memberikan gambaran sesungguhnya.

Uraian Komponen Postur APBN	Anggaran (Triliun Rupiah)	Keterangan
Pendapatan Negara	100	Pendapatan Negara ini angka maksimal yang menjadi target Pajak, Bea Cukai, dan PNBP pada tahun yang direncanakan.
Belanja Negara :	110
-       Anggaran pendidikan	110 x 20%= 22	20% amanat UU 1945 Amandemen-4
-       Anggaran Kesehatan	110 x 5 % = 55	5% amanat UU No.36 tahun 2009
-       Anggaran Desa	110 x 10 % = 11	10% amanat UU No.6 tahun 2014
-       Anggaran Transfer Daerah	110 x 30% = 33	UU No.33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah menetapkan bahwa DAU (Dana Alokasi Umum, bagian transfer daerah) sebesar 26 % dari Pendapatan Dalam Negeri Netto. Tapi secara persentasi, besaran anggaran transfer daerah sebesar + 30% dari belanja negara.
-       Anggaran lainnya	110 x 35 %= 38,5	Sisa anggaran yang tidak dikapling 38,5 triliun atau 35%.
Defisit	10	-       Besaran defisit maksimal 2,5% dari GDP (gross domestic bruto) sesuai UU 17/2003 tentang Keuangan Negara. -       Besaran ini sebagai konsekuensi dari adanya gap pendapatan dengan belanja.
Pembiayaan	10	Besaran anggaran pembiayaan merupakan konsekuensi dari adanya defisit.

Catatan: simulasi kasar

Ada 4 komponen dasar postur APBN: pendapatan, belanja, defisit/surplus, dan pembiayaan. Keterhubungan antarkomponen di atas adalah menjaga menjaga defisit (maksimal 2,5% dari Produk Domestic Bruto) sebaimana mandat UU nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dapat dibayangkan, pembagian belanja negara (Rp110 triliun dalam simulasi) dalam program/kegiatan ditentukan oleh mandat peraturan perundangan, bukan ditentukan oleh capaian kinerja tertentu.

 Penulis berpendapat lebih banyak kekurangannya terkait modus pengavelingan anggaran ini, utamanya bagi Pemerintah dalam penyusunan postur APBN. Beriku ini beberapa kelemahan soal pengavelingan anggaran melalui peraturan perundangan. Pertama, ketentuan secara teknis mengenai pengavelingan anggaran akan menyulitkan Pemerintah dalam proses penyusunan APBN. Kesulitan tersebut adalah mengharmonisasikan antara tujuan penyusunan APBN berdasarkan kerangka ekonomi makro (pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan rakyat) dan berdasarkan mandat yang harus terpenuhi sesuai mandat berbagai peraturan perundang berlaku yang mengamanatkan pemenuhan anggaran negara. Apalagi mandat tersebut tidak bisa ditawar oleh situasi dan kondisi, misal kondisi ekonomi yang memburuk.

Kedua, adanya keharusan untuk pengavelingan anggaran belanja negara tidak sesuai dengan pendekatan penganggaran berbasis kinerja. Salah satu kredo anggaran berbasis kinerjka adalah tujuan berupa rumusan target kinerja yang hendak dicapai harus ada terlebih dulu, bukan besaran alokasi anggaran sebagai panglimanya. Karena, besaran anggaran belanja itu mengikuti target kinerjanya, bukan sebaliknya.

Ketiga, fleksibilitas Pemerintah dalam membuat prioritas anggaran semakin berkurang karena adanya kaveling-kaveling anggaran berdasarkan peraturan perundang ini. Pemerintah tidak bisa lagi menggeser peruntukan belanja yang lebih penting/mendesak pada suatu tahun karena adanya ’tembok’ pembatas ini.

Keempat, tidak ada unsur kompetisi bagi kementerian/lembaga sebagai pemangku kepentingan dalam memperoleh anggaran. Hal ini menyebabkan kurangnya rasa memiliki terhadap suatu program/kegiatan, utamanya mengenai tujuan yang ingin dicapai. Peruntukan program/kegiatan dapat dipikirkan belakangan yang penting ketersediaan  alokasi anggarannya. Kementerian/lembaga yang bertanggung jawab terhadap program/kegiatan tidak perlu berpikir sungguh-sungguh, apakah program/kegiatan yang akan dilaksanakan itu efektif untuk kesejahteraan masyarakat atau efisien dalam penghitungan biaya kegiatannya.